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つい先日クリミアが独立宣言を行い、さらにロシアが併合を決定しました。
ここはてなでも一連の流れを受けて様々な議論が巻き起こっていますが、本稿ではクリミアがウクライナから独立した件に絞って、国際法の観点から分析していきたいと思います。併合の是非については触れません。あくまでも、分離独立した件についてのみです。なお、筆者はこの分野に明るくないので、間違いがあれば遠慮なく指摘してください。
「旧ソ連時代以来ウクライナ共和国内の自治共和国として存在していたクリミアが2014年3月11日に行った独立宣言の是非について」
新たな国家が成立するためには、(i)領土(ii)住民(iii)実効的な政府(iv)外交能力の四つが必要であるとされています(この内(iv)は(iii)の一部として考えられることがよくあります)。とは言え、これらは絶対的なものではなく、第二次大戦後の非植民地化の過程において、実効的政府要件に関しては「自決権」の名の下で緩和されることがよくありました。「自決権」とは何かというのはまた難しい話なのですが、国際人権規約共通第一条は、すべての人民がその政治的地位を自由に決定し並びにその経済的、社会的及び文化的発展を自由に追求する権利と定義しています。これに関連して、1960年に「植民地独立付与宣言」が国連総会で採択されましたが、その中で、植民地は、植民地住民の意志によって独立することが可能であるとしており、植民地住民の自決権を否定する"国家"は、たとえ上記の四要件を充足していても、"国家"として認められないこともありうるのです。この文脈において自決権は、政治的独立・自治達成のための根拠としてとらえられているので「外的自決権」とも称されます。
外的があるなら内的もありそうな話なのですが、実際にあります。「内的自決権」とは、植民地住民ではなく、独立国家内部の人民の自決権です。ここで注意しておきたいのは、分離独立は、元の国家が存在しているという点において分裂と異なり、植民地支配からの脱却のための自決権行使ともまた違うということです。
さて、国連総会が1970年に採択した友好関係原則宣言の中の一部を、少々長いですが、見てみましょう。注目すべき箇所は3/4あたりからのくだりです。
国際連合憲章にうたわれた人民の同権及び自決の原則によって、すべての人民は、外部からの介入なしに、その政治的地位を自由に決定し、その経済的、社会的及び文化的発展を追求する権利を有する。いずれの国も憲章の規定に従ってこの権利を尊重する義務を負う。
いずれの国も、共同の行動及び個別の行動を通じて、憲章の規定に従って、人民の同権及び自決の原則の実現を促進し、また、
(b)当該人民の自由に表明した意思に妥当な考慮を払って、植民地主義を早急に終了させること、
を目的として、かつ、外国による征服、支配及び搾取への人民の服従は、この原則に違反し、また基本的人権を否認するものであり、したがって憲章に違反するものであることに留意して、この原則の実施に関して憲章により委託された責任を遂行することについての国際連合に援助を与える義務を負う。
いずれの国も、共同の行動及び個別の行動を通じて、憲章に従って人権及び基本的自由の普遍的尊重と遵守を促進する義務を負う。
主権独立国家の確立、独立国家との自由な連合若しくは統合、又は人民が自由に決定したその他の政治的地位の獲得は、当該人民による自決権の行使の諸形態を構成する。
いずれの国も、この原則の作成にあたって上に言及された人民から自決権並びに自由及び独立を奪ういかなる強制行動をも慎む義務を負う。かかる人民は、自決権行使の過程で、こうした強制行動に反対する行動をし、また抵抗をするにあたって、憲章の目的及び原則に従って援助を求めかつ受ける権利を有する。
植民地その他非自治地域は、憲章上、それを施政する国の領域とは別個のかつ異なった地位を有する。憲章に基づくこうした別個のかつ異なる地位は、植民地又は非自治地域の人民が、憲章とりわけその目的及び原則に従って自決権を行使するまで存続するものとする。
前記パラグラフのいかなる部分も、上に規定された人民の同権及び自決の原則に従って行動し、それゆえ人種、信条又は皮膚の色による差別なくその領域に属する人民全体を代表する政府を有する主権独立国家の領土保全又は政治的統一を、全部又は一部、分割又は毀損しうるいかなる行動をも承認し又は奨励するものと解釈してはならない。
いずれの国も、他のいかなる国又は領域の民族的統一及び領土保全の一部又は全部の分断を目的とするいかなる行為をも慎まなければならない。
この中でも、
前記パラグラフのいかなる部分も、上に規定された人民の同権及び自決の原則に従って行動し、それゆえ人種、信条又は皮膚の色による差別なくその領域に属する人民全体を代表する政府を有する主権独立国家の領土保全又は政治的統一を、全部又は一部、分割又は毀損しうるいかなる行動をも承認し又は奨励するものと解釈してはならない。
の部分は、実は独立国家による領土保全を、自決権主張に対して正当化するために書かれているところなのです。独立国家の人民にも外的自決権を認めようという考えもあることはあります。たとえばケベック分離事件において判示されたように、内的自決権を否定されている人民には、(i)当該実体が自決権行使主体である「人民」であり、(ii)「内的自決権」行使の否定が存在していれば、独立国家からの分離独立が正当化される可能性があります。しかしながら、この二要件の充足は難しい上に、上記の友好関係原則宣言の規定(実はほかに所属国家からの分離独立に関する権利に触れた文書はありません!)や国家実行(チベットやビアフラなど)を考慮したら、内的自決権は、実質的には、まだ国際法上の権利として明確に認められていないといえそうです。とは言え、禁止されている訳ではなく、事実として分離独立が発生する可能性は大いにあり、実際にバングラディシュや旧ソ連諸国などの例があります。
当然のことですが、独立国家から分離独立する際に制約は存在しています。
新国家が独立する際によく参照される国際法上の原則にウティ・ポシデティス・ユリス原則(principle de l'uti possidetis juris)があります。これはローマ法の法原則であるところの「汝の占有する状態で占有を続けよ」に由来するもので、国際法においては中南米諸国の独立において、植民地時代の行政区画の境界線を、独立後の国境とするために用いられました。一見すると明確に思える原則ですが、実際には形式上の行政区画とは異なる実効的支配が行われていることもあるので、なかなか厄介な問題もはらんでいます。とは言え、この点に関しては既にブルキナファソ・マリ国境紛争事件で、法的根拠が実効支配に優越するという形で決着が着きました。また、旧ユーゴスラヴィアを巡る問題では、この原則は独立国家にも適応されうるという見解が示され、さらに民族区分によって国境を画定することは許されないとの見解も出されました。ここに、一つの制約が出てくるわけです。
また、独立主権国家は自国の領域に関して領土保全原則によって守られています。この原則は、領土・領域の状態がそのまま維持されるというもので、植民地以外の国家の一部領域における独立は保障されないとされます。国際秩序の安定性の維持がここで出てくるわけです。
ただ、先述したケベック分離事件を踏まえたら、内的自決権の否定が存在していたら分離独立が正当化される可能性は存在しています。
ここまでつらつらと書いてきましたが、結局最後は政治の問題になります。分離独立が権利として認められていようが認められていまいが、国家承認によってすべての関係性が決定されてくるからです。分離独立が元となる国家の承認を得ていたのなら大きな問題になりませんが、そうでない場合は第三国による承認が政治問題に発展することは容易に想像がつくところと思われます。コソボがまさにそうでした。
国家承認には、第三国が承認して初めて国家として認められるとする創設的効果説と、国家の成立要件を充足さえすれば国家として認められるとする宣言的効果説の二種類の学説がありますが、現代においては後者が通説となっています。なので、たとえある国が新独立国を国家として認めていなくても、当該国家は国家として法的に存在していることに変わりはありません。あくまでも、国家実行としての国家承認は、既存の国家が新国家の成立を確認する一方的行為なのです。しかしながら、それでも国家実行上、国家承認は重要な役割を果たしていますし、国家としての要件を充足していないのに国家承認したら「尚早の承認」であるとして国際法違反になります。かつて日本も満州国を巡り、尚早の承認であるとみなされたことがあります。
やはり欧米の分が悪いかなと。というのも、ウクライナはクリミア自治共和国に対して内的自決権を否定するかのような行動をよく取ってきたからです。また、クリミア自治共和国という行政区画単位での独立を行いましたし、国家としての要件は十分に満たしているように見えます。なので、結局のところ国家承認が問題になってきます。よくコソボが引き合いに出されますが、あれは政治的理由によって国家承認がされる/されないの好例です。国連の暫定統治下にあったとはいえ、当時のコソボは国家の要件を充足していたと一般(欧米社会)には評価されています(したがって国家承認を行っても「尚早の承認」にはあたらないので国際法に則ってる)。今回のクリミアの分離独立もやはり同様の構図と言えるでしょう。理論的に考えたら今回のケースにおいてもクリミアの分離独立を認めるのはもっともな話ですが、国際社会がそれをどうとらえるかはご覧のとおりです。もっとも、ロシアが介入を行っているため、正当性の観点からまた別の問題が存在していることも事実です。また、その後の併合の動きを見ても、結果論ではありますが、果たして分離独立が正当なものだったかは疑問符がつくでしょう。が、あくまでも繰り返しになりますが、本稿は分離独立にのみ焦点をしぼっているので、これ以上は触れません。
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